今年7月，全国人大调研组在南京调研时认为南京社区卫生工作的经验值得在全国推广。图为全国人大代表在南京视察时的情景。 
 
　　重要提示

南京市面对群众“看病难、看病贵”的问题敢于探索，勇于实践，在全国率先走出了一条破解“看病难、看病贵”的新路，得到了国家卫生部、省委、省政府领导的充分肯定。今年4月以来，江苏省委研究室调研组深入南京城乡，广泛接触最基层群众和一线医务人员，掌握了第一手资料，形成了一份客观全面、内容详实、针对性强、可行性高的调研报告，南京的做法值得各地借鉴。

“我一直在全国寻找这样的典型，这次在南京找到了，南京的经验要向全国推广。”这是原国家卫生部部长高强2006年10月来南京调研，视察南京公共卫生体系建设时的动情之语。

2002年，时任南京市委书记的李源潮同志明确提出：“要把解决群众看病难看病贵的问题放到各级党委和政府的议事日程上！”近年来，南京市在又好又快发展经济的同时，锐意改革，敢为人先，在破解看病难看病贵这个民生第一难题上进行了一系列探索，取得了明显成效。

——看病就医不再困难。南京市着力加强城乡社区卫生服务体系建设，医疗卫生服务的末梢触角延伸到居民身边。全市已建社区卫生服务机构744个，居民步行10－15分钟就可到达社区卫生服务中心（站）就诊。农村100%的镇有社区卫生服务中心，95.5%以上的村卫生室改建为社区卫生服务站。城市、农村社区卫生服务就诊率分别达到35.4%、51.76%。“小病在社区、大病进医院、康复回社区”的医疗卫生服务新格局正在形成。

——医药负担明显减轻。2006年与前几年相比，全市门诊平均每人次收费减少了10.7元，下降7.3%；出院病人平均医药费用减少了1047.5元，下降12.6%；病人住院时间平均减少了1.1天，每位患者节约费用700.6元；医院药占比下降了1个百分点，实际共减少病人药品费用约3000万元。2006年全市共减轻病人医药费用达3.8亿元。

——医疗保障全面覆盖。城镇职工基本医疗保障涵盖了全市各类企业职工和灵活就业人员，新型农村合作医疗农民参保率达到97%，城镇居民医疗保险全面推开，大病医疗救助和惠民医疗为困难家庭和大病患者提供了可靠保障。

——疾病防控得到加强。在全省率先建立疾病防控体系和突发公共卫生事件应急指挥体系，全面提升公共卫生服务能力。2006年全市甲乙类传染病总发病数比2005年下降19.1%。血吸虫病、结核病、艾滋病等重大传染病防治工作取得显著成绩，计划免疫接种率在全省领先。市民对基层公共卫生服务满意率达到90%以上。

——医患关系日趋和谐。“以病人为中心”成为广大医务卫生工作者的服务理念，就医环境不断优化，服务质量不断提高。对全市医院出院病人实行全面回访，对医院的综合满意度达到88.07%。

探索留痕，探索多艰，探索有得。沿着探索者走过的足迹，我们强烈感受到的是南京市为政者以人为本、以民生为重的执政理念，勇于探索、善于创新的改革精神和广大医疗卫生工作者“真心惠民、真正惠民”的奉献情怀。

探索之路

南京市缓解看病难看病贵走过的是一条渐进之路。他们针对不同阶段的发展情况，紧紧抓住每一个发展机遇，勇立潮头，锐意进取，坚持稳中求进，逐步深化改革，缓解“看病难看病贵”的路子越走越宽。

——局部试点，奠定基础。1997年1月，中共中央、国务院下发了《关于卫生改革与发展的决定》。南京市以此为契机，积极开展适应市场经济的系列改革，组建了全国首家大型医院集团——南京鼓楼医院集团，在全国首家实施区域医疗卫生机构联网，并率先开展社区卫生服务改革试点，开始为缓解看病难看病贵奠定基础。

——稳步推进，酝酿突破。2000年，国务院办公厅转发了《关于城镇医疗卫生体制改革的指导意见》，南京市随即开展医疗卫生三项制度改革，推行医疗机构分类管理制度，明确营利性与非营利性医疗机构的划分，大力发展民营医疗机构，转变公立医疗机构运行机制，在全省率先推行大规模药品招标管理。时任市委书记的李源潮同志对解决群众看病难看病贵问题不仅提出了要求，还提出了许多新的工作思路。

——积极转型，跨越发展。 2003年春，突如其来的“非典”疫情将南京推进到全面建设公共卫生体系的新阶段。南京市在全省率先健全公共卫生服务新体系，建成了市突发公共卫生事件应急指挥中心、市疾病预防控制中心等多种公共卫生功能集聚的市公共卫生基地，各区县均成立了突发公共卫生事件应急中心，并与市指挥中心进行了网络连接，全市卫生应急信息网络系统初步建成。医疗卫生也开始由过去偏重市场取向的发展和改革转变为充分发挥政府与市场两种力量配置资源。

——纵深推进，梯度拓展。2004年起，随着科学发展观的全面贯彻落实，南京市把缓解群众看病难看病贵作为着力解决民生难题的重要工作，下发了《关于进一步深化全市卫生改革的若干意见》，社区医疗、公共卫生、惠民医院、药房托管等多项改革付诸实践，并取得阶段性成果。2006年10月党的十六届六中全会召开后，南京市进一步提出把加强医疗卫生服务、提高人民健康水平作为构建和谐社会的重要内容，围绕建设全国一流医疗卫生服务基地的目标，进一步加大缓解群众看病难看病贵工作力度，着力建立长效机制，不断提高医疗卫生服务水平。

探索之策

看病难看病贵原因复杂，涉及到医疗、医保、医药、医管多个方面。南京市准确把握国家医疗卫生体制改革方向，创新思路，多管齐下，积极探索，攻坚克难，多项举措在全国领先。

一、盖边沉底：构建基本医疗卫生服务新体系，让医疗卫生服务遍及城乡

“大医院人满为患、小医院门可罗雀”，曾是南京市医疗状况的真实写照。群众看病难看病贵，一个重要原因就是缺乏多层次医疗体系和相应的制度安排合理分流患者，相当一部分患者得了感冒之类的小病也要到省市三级大医院就诊，人为地造成看病拥挤现象，也带来就诊费用的增加。为改变这一状况，南京市充分利用原有资源，加大投入发展社区卫生，构建覆盖城乡的新型医疗卫生体系。

1、建成城市社区卫生服务新体系，不断完善“六位一体”功能。发展社区卫生是方便群众就医、减轻医疗负担的有效途径。南京市把发展社区卫生作为缓解看病难看病贵的重要方面，列入政府为民办实事的重要内容。一方面，大力加强社区卫生服务网络建设。本着近小区、近人群、近道路的“三近”原则，通过腾、建、改、修、拆等办法加快社区卫生服务机构建设。通过结构调整、设备更新，将社区卫生机构原来单纯的医疗功能拓展为预防、保健、健康教育、计划生育技术指导、医疗和康复等六项功能，为居民提供安全、有效、方便、价廉的公共卫生和基本医疗服务。另一方面，积极引导患者到社区就诊。在全国率先建立社区首诊和双向转诊制度，降低参保人员在社区就诊费用的个人自付比例，把一般常见病、多发病、慢性病引导到社区治疗；逐步完善社区卫生服务机构与大医院双向转诊制度，有效分流患者；针对人们普遍相信名院名医而社区医疗水平相对不高的状况，派出三级医院医生到社区坐诊，使居民在家门口也能享受到名医服务。经过几年的努力，南京城市社区卫生普及率从30%多提高到92.6%，人口覆盖率从不足34%提高到100%，服务人口从不足100万提高到650万。全省5个“全国社区卫生服务示范区”，南京的玄武区、白下区、鼓楼区就占了3席，社区卫生已经成为鲜亮的“南京品牌”。

2、完善新型农村卫生服务体系，有效保障农民健康。城里人看病难逐步得到缓解，解决农民群众看病难看病贵问题同样得到南京市委市政府的重视。全市根据统筹城乡发展的要求，加大投入力度，采取特殊政策，强力推进郊区县医院和农村社区卫生服务机构建设。到2006年底，郊区县医院基本现代化取得了积极成效，所有建制镇卫生院逐步改建为社区卫生服务中心，有条件的村卫生室改建为社区卫生服务站。适应农村经济社会发展和农民健康需求，县镇两级、镇村一体、防治结合、分工合理的新型农村医疗卫生服务体系已基本建成。农村社区卫生实行一体化管理，即乡镇社区卫生服务中心对村卫生服务站实行三管（行政、业务、财务）、五统一（名称、法人、制度、药品配送、人员调配），每站配备2－3名乡村医生，使农民群众能够获得比较方便的基本医疗保健服务。

3、建成公共卫生服务新体系，显著增强公共卫生服务能力。长期以来，机构不健全、经费难保障、人员素质参差不齐严重制约着公共卫生事业的发展。南京市以防治“非典”为契机，克服重重阻力，加快基础建设。2005年投入3535万元，完成了农村公共卫生网络建设；2006年以市突发公共卫生事件应急指挥中心正式启用为标志，在全省率先建成了一流的指挥有力、功能齐全、反应灵敏、运转高效的公共卫生服务体系，全市四级疫情监测信息网络和应急控制网络基本形成。雨花台区创新基层公共卫生工作模式，每1－3个相邻的镇街社区卫生服务中心设立1个公共卫生分中心，承担辖区内突发公共卫生事件应急处置、疾病预防控制、卫生执法监督、妇女儿童保健、居民健康管理五项职能。同时，相应建立了三支队伍：一是片区居民健康责任医师队伍。按服务人口2000人的标准将全区划分为86个片区，每片区配备1名居民健康责任医师，承担“健康片医”任务，开展预防保健、健康管理等工作，全面掌握居民健康信息，并储存于“全民健康卡”，成为居民的“健康身份证”。二是公共卫生信息员队伍。选聘64名社区、村行政工作人员为公共卫生信息员，加上原有的乡村医生，协助完成公共卫生各项工作。三是卫生监督检查员队伍。在每个镇街聘用两名检查员，履行公共卫生监督检查职责。雨花台区公共卫生关口前移，重心下沉，实现了居民健康管理和公共卫生服务的全覆盖，创造了令人瞩目的“雨花模式”。目前，“雨花模式”正在全市推广。

二、真正惠民：建立保障城乡居民特别是弱势群体医疗卫生服务新机制，让医疗保障惠及千家万户

人民群众特别是困难群众主要依靠个人和家庭的力量抵御疾病风险，看病贵必然成为他们的切身感受。让所有群众都能看得起病、看得好病，成为南京市各级党委、政府的不懈追求。经过多年探索，南京市初步建成了以城镇职工医保和新型农村合作医疗为主体，大病救助、惠民医疗为补充的医疗保障体系。

1、城乡医保，为全市居民筑起健康防线。南京市把城乡医保作为保障民生的重要内容，城镇职工基本医疗保险参保人数已超过178万，其中包括困难企业职工和退休人员17.6万，灵活就业人员15.8万。经过4年的发展，新型农村合作医疗已由当初农民不理解不支持变得深入人心，参加合作医疗由政府的任务指标变成了农民的自觉行动，全市农民参保率达到97%以上，人均筹资额由32元增加到132元，而参保农民自筹资金始终维持在24元。门诊报销由单纯药费扩大到检查费、化验费，住院报销按在不同级别医院就诊分别提高5－10%。2007年5月，南京市委常委会作出决定，推进城镇居民医疗保险。7月1日，《南京市城镇居民基本医疗保险暂行办法》正式出台，城镇非职工居民的医疗保险全面推开，实行了全市基本医疗保险制度的全覆盖。

2、医疗救助，为大病患者分担医药支出。看病贵贵在大病。一场大病，往往拖垮一个家庭，困难家庭更是雪上加霜。南京市在完善基本医疗保险制度的同时，建立了大病医疗救助制度。凡参加城镇职工基本医疗保险的职工，均参加大病医疗救助。参保职工生重大疾病，医疗费用在统筹基金最高支付限额以上至15万元以下的，个人自付10%，15万元以上至20万元以下的，个人自付5%。针对最低生活保障家庭中无力支付基本医疗费用的人员，南京市又出台了《全市实施最困难群体医疗援助方案（试行）》，援助对象的全部医疗费用由市、区（县）政府承担。困难人群密集的秦淮区还先行探路，实施城市居民互助医疗和大病救助，筹资标准为270元，低保人员出120元，低保边缘户和失地农民出170元，其余由财政承担，普通疾病门诊和住院费用分别补助，重大疾病予以再补助。

3、惠民医疗，为困难群体提供基本保障。建设惠民医院是解决全市近13万困难居民看病、用药、住院问题的一项“民心工程”。2002年8月全省首家惠民医院在南京市红十字医院正式挂牌成立，到目前为止，全市已有7家惠民医疗指导机构、12家惠民医疗机构、40家慈善门诊。全市特困病人凭医疗救助卡（惠民证）到惠民医院就医，即可享受“五免五减半三优惠”，即普通门诊挂号费、诊疗费、治疗费和住院诊疗费、基本医疗护理费免收；普通床位费、检查费、住院治疗费、手术费、放射费减半；已参加城镇职工医疗保险的特困病人，所有费用均执行一级医疗机构起付线、定额标准和自付比例；药品零售价下降8%；因病致贫特困病人给予更大优惠。至2006年底，各惠民医院及慈善机构接诊困难群体门诊病人102.73万人次，住院病人1602人次，平均每一门诊病人减免37.9元，约占门诊病人平均费用的39.3%；每一住院惠民病人减免979.89元，约占住院病人平均费用的41%，达到了真正惠民的效果。

三、挤出水分：探索医药分离、药品购销新办法，让药品价格不再虚高

药品是关系到人民群众身体健康的特殊商品。当前药品价格虚高严重，群众反映强烈。南京市在国家药品购销体制尚未变革的情况下，从改革医院运行机制入手，最大限度地挤出药品购销中的水分，减轻患者负担。

1、药房托管，降价增收效果明显。长期以来，各级各类医院医药代表活动频繁，每天来医院推销药品的医药代表“你方唱罢我登场”，一些医生在高额回扣的驱动下，违背“白衣天使”的天职，不顾患者利益开大处方、高价药，使看病难看病贵问题愈演愈烈。针对这一顽疾，南京市在全国率先推行“药房托管”新举措。“药房托管”是在现行医药购销体制下，医院通过公开招标和契约的形式，将药房委托给具有较强经营管理能力的专业医药公司有偿经营，是实现医药分离的一种探索性尝试。这项改革旨在压缩药品购销环节，切断医院、医生和医药代表之间的利益传输链条，而药品销售利润分成又保证了医院的既有收益。在经过试点取得经验的基础上，2006年4月起，全市156家二级以下医疗机构分批推行药房托管。改革实现了“防腐、增效、惠民”的目标，患者、医院、医药经营企业三方都得到了实惠，而过去药品购销“利益链”中的不当得利者则失去了逐利空间。据统计，患者平均处方额因此下降了10%，住院日均药费下降了20%。

2、基本用药零差率，不赚百姓一分药钱。为进一步解决群众看病贵问题，南京市在秦淮区首先推行了“基本用药零差率”改革。秦淮区制订了《社区卫生服务基本医疗用药目录》，按照统一用药目录、统一厂家品名、统一剂型规格、统一招标采购、统一配送管理、统一价格公示的“六统一”要求，通过招标或竞争性谈判方式确定社区基本医疗用药供应商和销售价格。区内30万居民因常见病、多发病持居民健康卡到社区卫生机构就诊，购买基本医疗用药目录中药品，社区卫生服务机构按进价实行零差率销售，不赚老百姓一分钱，原来“以药养医”的部分全部由政府“埋单”。

四、和谐互动：形成医疗管理新格局，让医疗服务彰显人性关怀

管理出效益，加强管理同样可以解难题。南京市在医疗服务管理方面推出的改革举措，对缓解看病难看病贵也起到了明显作用。

1、同城“一单通”，有效减轻患者负担。医学检查是医生准确判断病情的重要手段，但医院出于创收目的要求转诊病人做重复医学检查，则增加了患者的经济负担。南京市于2006年1月1日起，二级以上67家医院打破所有制界限和隶属关系，试行包括四类医学影像检查结果与临床检验结果互认，做到同城“一单通”。全市同级医院之间、二级医院和三级医院之间相互认可检验结果；因病情变化等原因需重新检查的，须向病人明确说明，并在病历中予以记载。据不完全统计，2006年共减少重复检查10.5万人次，为患者节约费用1060.2万元，平均为每位患者节约费用101元。

2、“全额拨款，收支两条线”，让医生专心司职。南京市选择在财政收入处于末位的秦淮区进行社区卫生服务“全额拨款，收支两条线”重大改革。区里成立社区卫生服务管理办公室，设立社区卫生服务财政专户，实行预算管理，社区卫生服务收入全部上缴财政专户，所需费用均由政府拨款支出。卫生服务中心主任和财务人员实行派出制，服务人员实行聘任制。医务人员的收入不与处方挂钩，而是根据区卫生局负责考核的技术水平、服务数量、服务质量以及区城调队负责考核的居民满意度结果综合衡量后发放。这项改革切断了医院、医务人员与经济创收、药品购销的利益联系，解除了他们的后顾之忧，使他们不必为了自己的生存而在患者身上“创收”，从而一心一意为患者服务。秦淮区社区医疗改革经验将在全市推广。

3、多元化办医，开拓广阔就医空间。为让群众在医疗服务竞争中得益，南京市在强化公立医院公益性质的同时，积极引导社会资金兴办医疗机构，扩大优质医疗资源供给，提供多层次医疗卫生服务。目前，全市已有南医大眼科医院、丁义山肛肠专科医院等580家民营医院。落户于医疗资源相对薄弱的河西、江宁地区的明基、同仁等大型医院正在加紧建设。多元化办医格局的逐步形成，为群众就医提供了广阔的选择空间。

探索之要

纵观南京市缓解看病难看病贵走过的历程，其探索的经验浓缩到一点，就是直面民生难题，切准医改方向，勇于创新实践。南京市的先行探索不仅为破解看病难看病贵难题提供了重要借鉴，也给深化医疗卫生体制改革带来了许多有益的启示：

一、破解看病难看病贵必须坚持执政为民、民生为重

“民生问题无小事”。医疗卫生事业是造福人民的事业。在当前群众看病难看病贵问题凸显的情况下，如何解决好这一难题，是对各级党委、政府执政理念和执政能力的一个考验。南京市委、市政府坚持以人为本，以民生为重，把缓解看病难看病贵作为践行执政为民宗旨、落实科学发展观和构建和谐社会的重要举措，下大决心，花大气力，在建设覆盖城乡的医疗卫生服务体系、保障群众特别是困难群众基本医疗服务、抑制药价虚高、减轻群众看病负担方面做了大量卓有成效的工作，让人民群众得到了实惠。实践告诉我们：经济越加快发展，越要重视民生问题。真正把实现好、维护好、发展好广大人民群众的根本利益作为一切工作的出发点和落脚点，牢固树立发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享的发展理念，把解决民生问题摆到更加重要的位置，群众看病难看病贵问题是能够得到有效解决的。

二、破解看病难看病贵必须坚持政府主导、社会参与

改革开放之后，针对存在的“缺医少药”等突出问题，国家采取放开搞活的政策，逐步放开医疗服务收费和药品价格，医疗卫生事业获得了前所未有的发展。但同时医疗服务也出现了过度商业化倾向，医疗服务的公平性、可及性下降，医疗费用快速攀升，群众医疗负担沉重。南京市在缓解看病难看病贵的过程中，坚持基本医疗卫生的公益性质，坚持政府主导，注重依靠行政力量推进基本医疗、公共卫生、城乡医保、大病救助、惠民医疗体系的建设，努力缩小城乡之间、不同收入群体之间医疗卫生服务差距，为群众提供安全、有效、方便、价廉的公共卫生和基本医疗服务。实践证明，解决群众看病难看病贵，政府责无旁贷。政府要强化责任意识，切实履行公共职能，搞好统筹规划，做到财政投入到位，工作指导到位，监管落实到位。同时，要凝聚社会各方力量，整合医疗卫生资源，发挥政策杠杆作用和市场配置作用，努力形成推进医疗卫生发展的强大合力。

三、破解看病难看病贵必须坚持深化改革、勇于创新

看病难看病贵是一个长期积累形成的问题，又是一块“难啃的硬骨头”。破解这一难题，既要有敢于创新的勇气，又要善于通过改革，在体制机制创新上寻求突破。南京市缓解群众看病难看病贵之所以抢得改革发展先机，得益于对中央一系列医改政策精神的准确把握，得益于对本地医疗卫生事业改革和发展的超前谋划，得益于试点先行、投石问路的科学方法，得益于充分吸纳和总结基层医疗改革的有益经验，从而确保各项改革取得实效。实践证明，解决群众看病难看病贵，根本出路在于深化医疗卫生体制改革。必须准确把握中央有关医疗卫生改革的一系列方针政策和国家医疗卫生改革的走势，结合本地实际，科学谋划医疗改革的总体思路，勇于突破既得利益羁绊，大胆进行制度变革和机制创新，从而使各项医疗改革符合广大人民群众的根本利益。

四、破解看病难看病贵必须坚持求真务实、稳中求进

我国人口众多，地区差距、城乡差距大。解决看病难看病贵问题，既不能照抄照搬发达国家的既有模式，也不能违背医疗卫生事业发展规律草率行事。南京市在缓解看病难看病贵的过程中，把创新精神和科学态度相结合，始终坚持从本地实际出发，从改革实效出发，正确处理需要与可能、眼前与长远的关系，从能做的事入手，从基础性工作做起，大胆实践，在全国率先推出了首家惠民医院、药房托管、基本用药零差率等系列配套利民惠民新举措。实践证明，破解群众看病难看病贵问题，在思想上要体现一个“实”字，真正做到为民不尚空谈，利民真心诚意，惠民政策到位，切实解决群众最关心、最直接、最现实的问题；在工作上要体现一个“稳”字，充分考虑自身财力许可、群众承受能力和医疗卫生基础条件，周密部署，全力推进，使各项工作真正落到实处。

五、破解看病难看病贵必须坚持部门联动、各方配合

看病难看病贵作为当前一个突出的社会问题，牵涉到医疗卫生保健制度、公共财政政策、社会保障体系、药品购销体制等多个方面。南京市在缓解这一难题时，卫生主管部门积极主动，财政、社会保障、药监等部门密切配合，在医疗卫生体系建设、医疗保障、药品购销、医院管理各方面推出了一系列改革新政，使缓解群众看病难看病贵工作取得了联动效应。实践证明，解决群众看病难看病贵问题，卫生主管部门肩负重要责任，同时必须坚持政府统筹，各方配合，按照攻坚克难的破解思路，找准着力点，选好突破口，排除干扰，合力攻关，以重点突破带动全局发展，以局部跃升实现整体推进。　　

看似平易最奇崛，成如容易却艰辛。南京市在缓解看病难看病贵方面所作的探索，凝聚着决策者的勇气、改革者的智慧和实践者的奉献。它不仅为解决看病难看病贵奠定了重要基础，更让人们看到了医疗卫生改革的前景。目前，南京市的医疗改革正在深入推进，相信南京市在国家新一轮医疗改革政策的引领下，乘势而上，再接再厉，解决群众看病难、看病贵问题定能开辟出一片新的天地。

刘松汉 储胜金 朱采莲　邱海军 王为崧等

二○○七年七月

                                                                                                                 ————————————文章转载于江苏省卫生健康委员会